赠书福利|杨宏山：政策试验如何推动中国政策创新？
改革开放以来，政策试验一直是中国政府推进政策创新的一种有效途径。在本文中，杨宏山教授探讨了政策试验在中国的运作模式，介绍了政策试验的主要形式——专项改革试点、经济改革试验区、综合改革试验区，并对政策试验的积极作用进行了阐述。文章选摘自《公共政策学》（杨宏山编著），中国人民大学出版社2020年4月版。
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政策试验的含义
政策试验也称“政策试点”“政策实验”，是指新政策在全面实施前先选择局部地区（地方、单位、部门）进行试验，检验其结果及绩效状况，待取得成功后再在更大范围内实施的做法。通过组织政策试验，在小范围内检验新政策的成效，可有效控制决策风险，防止决策失误造成重大损失。
改革开放以来，政策试验一直是中国政府推进政策创新的一种有效途径。大规模的政策试验加之相应的强激励机制，有效提升了国家治理的政策创新能力。政策试验并不意味着地方政府可以自由放任或者随心所欲地扩大试验范围。在政策试验中，中央和地方保持着密切互动，地方开展政策试验需要获得上级的授权或同意，地方积累的有效经验会被中央采纳，成为国家政策的一部分。
有研究者指出，中国在制度创新方面提供的一条重要经验是“分级制试验”。中国政策制定过程中缺乏竞争性的政策倡议联盟，一切政策学习都在政治权威的主导下有秩序地展开。一些新政策在初始阶段可能并不成熟，在试验中，这些政策可能被改造，也可能被更新的政策取代。
在从计划经济走向市场经济的过程中，中国经济转型给公共政策带来了巨大挑战。为应对挑战，政府通过组织政策试验，在实践中检验新政策，这一路径安排显示了很强的政策创新能力，也避免了转型中旧体制垮塌可能带来的巨大挑战。
对于复杂的政策问题，为了应对外界的不确定性，决策者需要尝试各种可能的解决方法、途径和组织机制，有时会选择多个地方进行政策试验，不断探索和试验新的政策工具，从试验中汲取经验教训，进而调整政策安排，以适应具体环境，提升政策执行的实际成效。这种反复的政策试验为探索和认识新的问题解决机制提供了路径，这种探索不仅有利于增进认知，而且有助于促进政策创新，推进大规模的政策变迁。
政策试验的运作
改革开放以来，为探索有利于加快发展的新政策体系，中国政府通过大规模开展政策试验有效提升政策创新能力。中国特色的政策试验基于政治体制，中央对地方拥有直接指挥权，有权选择若干试点地区进行新政策试验并提供激励机制。
中国通过一种双轨制的运作方式来组织政策试验。“双轨制”这一概念最初出现在改革开放之初，在经济体制改革的讨论中形成了价格双轨制的改革思路。价格双轨制一开始实施时颇受争议。由于中国经济快速增长，一些海外经济学者对价格双轨制做出了积极评价。斯蒂格利茨甚至认为，双轨制是从计划价格向市场价格过渡中找到的“天才的解决办法”。由于存在寻租和腐败问题，双轨制价格体系的持续时间不能过长，但双轨制政策试验却成为中国政府推进政策创新的一种持续性制度安排。
中国幅员辽阔，各地区发展条件千差万别。为激励有条件的地区探索新的发展路径和治理机制，改革开放以来，中央决策者对试点地区给予倾斜式授权，对相关政策创新给予支持和保护。这种授权伴随着优惠政策或财政支持，试点取得成功产生的政治动员的效果促使地方官员通过各种途径争取“试点”资格。除国家层面的政策试验外，地方政府也选择某些单位进行地方性试点。
如果试点地区率先实施一项政策创新并获得成功，很快就会引起广泛关注，政策学习和模仿也随之展开。上级认可某项政策试验也会将其确定为“典型经验”，组织经验交流会，提供交流平台，支持其他地方开展学习。于是，政策创新就会“由点到面”，在更大范围内推广开来。对于趋于成熟的政策方案，中央决策者则下令起草正式文本，经审议通过后以法律或办法文件形式公布，在全国范围内推广（见下图）。
图1 政策试验的扩散
政策试验的三种主要形式
中国特色的政策试验采取“由点到面”的工作方法，先在个别地方（单位）进行试点，取得经验后再在更大范围内推广。在地方试点过程中，上下级机构之间具有互动性，地方政府可根据当地实际情况摸索解决问题的可行方法。如果一项政策试验被证实对上级设定的政策优先顺序有利，该试验就可能被树立为“典型经验”，经媒体报道、经验交流后，这一政策试验会被推广，被更多的地区学习仿效。政策试验主要有三种形式：
专项改革试点：上级在出台一项新政策之前，先选择一个或少数地区进行改革试验，在试点中检验和调整政策方案。改革试点一般仅涉及某一领域，在有限的单位和地区内尝试新的政策方案，上级对试点工作给予指导。上级政府一般仅提出指导原则和目标定位，试点单位须向上级汇报试验进展及成效，上级也会实地调研了解情况。改革试点为决策者提供了检验新政策的机会，经整合后制定正式政策并在更大范围内推广。
经济改革试验区：经济改革试验区是在确定的行政区或经济功能区范围内，由上级政府授予更大的经济管理自主权，在试验区范围内执行不同于其他地区的新政策。经济改革试验区主要有经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、综合保税区、专题性经济改革试验区等。
综合改革试验区：这是近年来中央政府实施的综合配套改革措施，是深化经济社会体制改革的一种综合性政策试验，它以全方位配套改革为试验目标，以地方自主创新为试验内容，力求在经济增长、区域发展、社会管理、行政管理等方面为全国改革提供新经验、新思路。综合改革试验区的试验内容从单一维度的经济发展转向多维度的综合配套改革。
政策试验的作用
中国通过组织政策试验，鼓励有条件的地方推进政策创新，具有以下四个方面的积极作用。
调动地方政府的创新积极性：政策试验把政策创新的任务转移给行政部门和地方政府，并对试点单位、地区提供政策优惠，试点单位、当事官员可从中收益。在改革的早期阶段，上级对试点地区还会给予财政支持。分税制改革以后，中央对试点地区的财政支持减少，其他方面的政策优惠仍在发挥作用。
提升对政策问题的认知水平：政策试验通过组织专题学习小组研究政策问题，寻求新的学习源，研究其他地区的类似问题的解决方案，从中获得启迪，增进对政策问题的认知。在政策试验过程中，通过观察出现的问题以及实施取得的成效，可增进对政策目标与工具选择的认知，进而改进公共政策。这种在全面实施之前的政策试验，可避免因冒进导致的政策失败。
加快成功经验的扩散速度：地方决策者都很关注其他地区解决类似问题的经验，如果一个地方的政策方案取得显著成效，其他地方政府就会学习借鉴，这使试点效果好的方案很快扩散开来。
提升国家政策创新能力：西方学者普遍认为政治分权会促进政策创新。中国通过开展政策试验，降低了政策创新的责任和风险。如果试点方案取得成效，则被纳入正式政策之中。
（本文选摘自《公共政策学》（杨宏山编著），中国人民大学出版社2020年4月版。）
杨宏山教授的《公共政策学》是一部基于中国之治的制度环境，系统阐释公共政策学基本概念、核心问题和主要理论的教材。全书从政策过程的视角出发，较为全面地梳理了公共政策学科在政策主体、政策议程、政策决策、政策执行、政策评估、政策创新、政策学习、政策试验、政策扩散、政策变迁、政策终结、政策分析等领域的知识积累，并注重吸收近年来的最新研究成果，系统展现了公共政策学科的知识体系。
本书具有两个方面的鲜明特色：一是注重比较研究视角。由于政治制度不同，国家治理的政策过程具有差异性，本书致力于通过比较研究来展现政策过程的制度多样性，为读者提供多元化的理论建构。二是注重展现中国特色的政策过程。近年来，公共政策学者基于中国政策实践，提出了一系列颇具解释力的理论模型或分析框架，本书对这些研究成果进行了专门梳理，以帮助读者更好地理解和透视中国政策过程。
本书简要目录
第1章 导论
1.1 公共政策的含义
1.2 公共政策的结构与功能
1.3 政策科学研究的发展
1.4 政策科学的研究领域与方法
第2章 政策系统
2.1 政策系统的要素
2.2 行动主体
2.3 政府结构
2.4 政策过程
2.5 政策工具
第3章 政策模型
3.1 理论模型的类型与功能
3.2 政策模型的构建与评估
3.3 经典政策理论模型
3.4 中国政策过程的解释模型
第4章 政策议程
4.1 政策问题的含义
4.2 政策议程的设置
4.3 政策议程的理论
4.4 议程设置的中国模式
第5章 政策制定
5.1 政策制定的程序
5.2 政策规划与学习
5.3 政策决策体制
5.4 政策决策理论
第6章 政策执行
6.1 政策执行的基本含义
6.2 政策执行研究的演进
6.3 政策执行的理论模型
6.4 提升执行力的路径
第7章 政策评估
7.1 政策评估的含义
7.2 政策评估的过程与标准
7.3 政策评估的模式
7.4 政策评估的方法
第8章 政策创新与扩散
8.1 政策创新
8.2 政策学习
8.3 政策试验
8.4 政策扩散
第9章 政策变迁与终结
9.1 政策变迁的研究
9.2 政策变迁的类型
9.3 政策变迁的理论
9.4 政策终结
第10章 政策分析
10.1 政策分析的含义与类型
10.2 政策分析的过程
10.3 政策分析中的双重权衡
10.4 政策论证与知识应用
10.5 政策分析师的伦理道德
延伸阅读
公共政策分析导论
陈振明（厦门大学） 编著
中国人民大学出版社
《公共政策分析导论》一书是全国MPA教指委组织编写的《“公共政策分析”教学指导纲要》的配套教材，由纲要的首席专家、我国知名公共管理学者陈振明教授撰著。全书大致分总论、政策过程和政策方法与技术三个部分，系统阐述了公共政策分析的基本概念、理论、方法和技术：总论部分论述了公共政策分析的基本概念和理论，包括政策分析的学科范式、政策系统及其运行、政策活动者等内容；政策过程部分详细论述了政策制定、政策执行、政策评估与监测、政策终结与政策周期、政策变迁等公共政策分析的全过程；政策分析方法与技术部分则主要论述政策分析的概念框架及政策分析的系统分析法、经济学分析法、伦理学分析法、创造性思维方法，以及政策分析过程中常用的技术等内容。
政策分析八步法（第三版）
尤金·巴达克 著
中国人民大学出版社
名家名译：本书为美国知名政治科学家尤金•巴达克教授的代表作品，由我国知名公共政策学者谢明教授领衔译介。
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【延伸阅读】
新书首发|杨宏山：中国政策过程的四种解释模型
新书首发|“政策分析八步法”：一个经典的政策分析框架
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